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《跨国公司投资与东北振兴的制度环境改善》
商务部研究院高级研究员 马宇先生
振兴东北，一项战略措施是扩大东北的对外开放，其中，跨国公司投资又具有举足轻重的作用。这里需要考虑两方面问题：一是跨国公司投资对振兴东北的作用到底有多大？二如何吸引跨国公司投资？
本人在多年的外资研究中，一向高度评价外商投资对转轨时期我国经济发展和制度建设的不可或缺的重要作用，因而一直大力鼓吹积极招商引资，甚至提出“没有规模就没有质量”的观点，颇遭人诟病。对于目前各地招商引资的竞争状况，本人也以为，只要没有违反国家法律，地方政府有权采取适宜的招商引资措施，并且各地区之间的引资竞争也是不可避免的，甚至是有益的，起码有益于促进投资环境的改善。但另一方面，各地在招商引资中，也普遍存在着重视具体鼓励政策而忽视制度建设、重视项目招商而轻视投资环境、重视形式轰轰烈烈而忽视内容实实在在的情况。这在某种程度上加剧了外商投资的投机倾向，损害了外商投资的长远发展，不但外商投资的正面效应大打折扣，外商投资的规模也往往难以做大，使外商投资缺乏可持续性。
一、我国吸收外商投资中的马太效应
我想首先提请大家关注一个现象，即我国吸收外资中的马太效应，也就是：投资环境相对较好的地区，吸收了最初进来的外商投资；而外商投资进入以后，带动了当地更快发展的投资环境的进一步改善，从而加强了对后续外商投资的吸引。反之，-----截至２００５年，我国累计实际利用外商直接投资６１２５．１亿美元，其中东部１０省市占８１．２％，中部６省占７．６％，西部１２省区市占４．５％，东北３省占６．７％。与１９７９－２０００年相比，２００１－２００５年东部１０省市实际利用外商直接投资所占比重下降了１．４个百分点，西部１２省区市下降１．２个百分点，而中部６省和东北３省分别增加了１．７和０．９个百分点。从２００１年到２００５年的增幅来看，东部１０省市实际利用外商投资额的增长速度还是最快的，为年均７．９％，而同期中部６省只有４．５％，西部１２省区市只有０．３％，东北３省则为负增长，为－１．３％。尤其是在２００５年，东部１０省市实际利用外资所占比重提高了７．８个百分点，而中部６省和东北３省分别下降了３．４和４．８个百分点。
外商直接投资高度集中在东部地区，有力地促进了东部地区的资本形成、产品出口和经济增长，由此加剧了地区差距特别是东西差距的扩大趋势—实践已经有了清楚的说明，也已有很多研究对此做了论证。但更重要的是，而又被普遍低估了的，却是外商投资加快了东部地区市场化进程，对当地的市场经济制度建设发挥了不可替代的作用。
二、制度创新从来都是我国改革开放以后经济发展的根本原因
东北地区对外开放度和吸收外资程度相对较低，有我国开放战略的原因，也有区位、资源、产业等方面的客观原因，但不可否认，长期以来相对保守封闭的思维观念以及由此导致的体制等方面不适应对外开放和市场经济的要求，也是至关重要的因素。所以，要振兴东北，最关键的还是进行制度创新。
中国20多年的改革开放，正是制度创新的过程。小岗村农民冒着掉脑袋的危险在土地承包合同上签字画押，可见当时内在的制度创新要求强烈到了何等地步。创办“杀出一条血路”的经济特区、引进资本主义的外商投资，何尝不是在旧体制内更深入的制度创新？九十年代初期邓小平南巡带动的新一轮改革开放高潮，虽然不再具有那种特定环境中“抛头颅撒热血”般的悲壮意味，但制度创新引起的剧烈震荡仍足以令人惊心动魄。想想“计划经济”与“市场经济”两个概念反反复复的纠缠，我们就知道中国的制度创新是件多么不容易的事！而这也正好反衬出了制度创新的重要：每一次制度创新，都释放出了部分被压制的生产力，就推动经济发展一步。可以说，制度创新是转轨时期中国改革开放的主线和关键所在，也是经济社会发展的根本动力源。
不管是中部崛起、西部开发还是东北振兴，制度创新仍然是一切政策设计的核心和根本。随着改革开放的深入推进，人们的思想观念已有了根本变化，政府的管理思路也日趋市场化。东北振兴，同样也要建立市场化基础上的管理体制和经济运行机制。根本问题在于，如何才能依靠市场力量，形成崛起或者开发、振兴必不可少的人流、物流、资金流、信息流？一言以蔽之：制度创新。目前的人员管理（包括户口、档案、聘用、社会保障等）制度和分配制度不创新，不但形成不了人流，还会人气虚弱，人才依然流失；目前的经济管理体制和运行机制不创新，政府管理方式不改变，现代企业制度不能建立，市场经济意义上企业的天然权利（如投资权、产品选择权、生产权、定价权、销售权等）被行政权力分段（块）切割据为己有，也不可能形成现代市场状态下的物流；金融制度不创新，市场准入严格限制，竞争被抑制、扭曲甚至消除，资本市场永远不可能成熟，遑论资金流；市场体系不创新，部门垄断、地区分割打不破，高价、低质、低效的产品、服务历久不衰，消费者权益被漠视被侵犯，哪有信息流的基础？
东北振兴的瓶颈，不是某些生产要素的缺乏，或者说，不是最重要的制约因素。某种角度看，似乎缺人、缺钱、缺资源；另一方面，似乎又不缺人（一般劳动力不说，长春、大连、沈阳、哈尔滨等城市不也是人才密集区？）、不缺钱（当地资金不是还大量沉淀或流出？）、不缺资源（甚至还具有一定资源优势）。实际上，东北缺的，不是哪一种具体的生产要素，而是制度要素！人的身体、思想，资金的流转、增值，商品的生产、流通，资源的开发、利用，若被不适宜的制度环境所桎梏，难以想象还会有活力，更谈不上创造性。没有充分、足够的制度创新，当地自己的人员、企业、资金生存都成问题，又如何进一步参与国际竞争，如何引来区外的、境外的，所谓振兴岂不成了镜花水月！
当初沿海地区的改革开放的确享受了大量政策优惠，但更重要的是在制度创新方面先行一步，体现了市场化改革的发展方向，创造了更适宜企业生存的制度环境；依此思路，振兴东北也应在制度创新的市场化改革方面先走一步。如市场准入的实质性扩大（尤其是金融、保险、电信、流通等领域）、投资项目审批率先变为登记制、国有企业通过购并出售转让等形式改组改造更大程度上放宽政策等等。很明显，其中的制度创新空间是巨大的。至于如“金融市场不成熟所以不能多（早）开放”之类的观点则既没有摆脱计划经济的思维模式，又颠倒了事物的因果关系：中国改革开放实践(且不说国外的和理论上的)已经无数次证明了，封闭的市场是永远不会成熟、规范的，成熟的市场只能在开放竞争中培育。鉴于中国现阶段的特定国情，这种开放正是经济领域最需要的制度创新；改变计划经济的思维模式，也是制度创新的基本前提和应有之义。
三、制度环境决定东北地区的招商引资竞争力
从以往我国吸收外商投资和国际资本流动情况分析，目前我国招商引资面临的最大问题，不在于国际资本供给不足以及国际竞争加强，不在于我国的基础设施局限和生产要素竞争力不强，也不在于我国招商引资的优惠政策力度不够，而在于投资软环境，归根到底是招商引资中的制度建设问题。
我国吸收外资，最大优势一是市场，二是廉价生产要素。但在相当长的时间内，我们几乎就主要靠这些先天竞争优势招商引资。与此同时，制度性障碍一直是我国招商引资的主要制约因素，比如市场体系不健全、政府审批过多、资本市场发育不足而且混乱等等。所以，各地招商引资，最重要的不是搞优惠政策竞争，关键在于能否在制度建设方面取得突破，建立相对于其他地区的制度竞争优势。
实际上，我国外商投资的历史发展和区域分布，已经清楚地说明了这一点。沿海地区吸收外资占全国的87%左右，其中广东、江苏、上海、福建、山东等地又名列前茅，其中固然有地理位置、经济实力、优惠政策等方面的原因，但不可否认的是，这些地区也是在市场化建设中走得最快的地区。这些地区最早对外开放，不单单是获得了一些优惠政策，更重要的是在原有的计划经济体制框架内率先得到了部分解脱，最早接受了市场经济的基本理念，在区域内创造了适于外商投资的制度环境。反观中西部地区，即使近年来与沿海地区的优惠政策差距已大大缩小，但吸收外商投资在全国所占份额反而有所下降，也说明这些地区在招商引资中制度建设的滞后，已使其相比东部地区更不具有竞争力。
当然，对于地方政府来说，进行招商引资的制度建设受到很大制约，如对外商投资项目的审批问题，就不是地方政府能够解决的，而事关国家的投资管理体制和管理方式。即使如此，地方政府在招商引资的制度建设方面还是有一定创新空间的。
党的十六届三中全会提出，要“注重制度建设和体制创新”，“坚持尊重群众的首创精神，充分发挥中央和地方两个积极性”，“深化涉外经济体制改革，全面提高对外开放水平”。东北地区完全可以在此精神指导下，根据本地招商引资工作需要，借鉴国内其他地区的成功经验，对现行外商投资管理体制进行改革，能取消的审批尽量取消，不能取消的尽可能简化。一些不合理的前置审批、超越政府管理职能定位的投资可行性论证审批，在国家投资管理体制改革以前地方政府即使不能取消，也可以找到解决办法，或者放到后期进行（如环保验收是在项目竣工后而非项目建设前），或者交给投资者决定（投资风险评估本就是投资者的事情，政府假如还要审批也只是履行程序而已），使政府管理方式更符合市场经济和外商投资要求，这无疑会促进外商在本地区的投资。
再比如，国有企业招商引资是我国利用外资的重要方面，但因为国有企业的固有弊端而出现了很多问题，这也可以通过制度创新来解决，如先改革后合资、整体转让、出售等。
此外，在招商引资体制方面，也要注重制度化建设，建立政府投资促进机构，同时强化社会中介服务机构在招商引资中的作用。相对于投资审批，政府更应该做的事情是投资促进，即使在发达市场经济国家里，政府也会有专门机构和经费进行投资促进工作。
另外，在市场的充分开放和公平竞争、生产要素的自由流动、培育资本市场等方面，东北地区也有大量的制度重新工作可以做，这都有助于改善投资环境，为招商引资奠定坚实基础。
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